Opérations d’urbanisme – Comptes rendus financiers au concédant – Année 2015

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Intervention de Richard Llung

Conseil de la métropole du 19 septembre 2016

Monsieur le Président, chers collègues,

Depuis 1992, le Grand Lyon et désormais la métropole, assure le suivi des Zones d’Aménagement Concerté (ZAC) sous la forme d’un compte-rendu financier au concédant. Si nous en avons pris l’habitude, nous avons peut-être oublié que nous sommes l’une des rares collectivités à aller au-delà des exigences de la loi en présentant le bilan de la commercialisation et en mettant en perspective les efforts financiers des années à venir. Et notre groupe, La Métropole Autrement, est attaché à cet exercice de transparence.

Des résultats 2015 que nous discutons ce soir, nous ne dirons presque rien : ils sont exceptionnels pour les locaux d’activité et excellents pour la production de logement. Les prévisions sont bonnes et nous remarquons particulièrement l’évolution prévue de la part du logement en accession sociale qui passerait de près de 5% au bilan 2015 à environ 12 % en 2016.

Non, ce qui attire l’attention de notre groupe, c’est autre chose : c’est la diminution du nombre de ZAC au fil du temps et ce que cela signifie pour le développement urbain que je vais développer après avoir rappelé que nous sommes passés de 70 ZAC en 1992 à 55 en 2010 dont 37 actives et 18 en clôture / 41 en 2015 dont 30 active, 11 en phase de clôture et aucune opération nouvelle. Or, la ZAC est le seul outil qui permet la pleine application de nos politiques publiques, en particulier les plus innovantes, de maîtriser le développement urbain, de contenir le coût du foncier et surtout de produire un espace public susceptible de profiter à tout citoyen.

Il existe aujourd’hui deux outils pour financer un aménagement urbain : la ZAC (en régie directe ou concédée) et le projet urbain partenarial (le PUP, qui s’est substitué à l’ancien PAE). Dans les deux cas — il est utile de le rappeler — il s’agit d’outils partenariaux public-privé. Mais la comparaison s’arrête là car si ces deux outils sont nécessaires, les rôles entre acteurs publics et privés ne sont pas interchangeables, les finalités ne sont pas les mêmes et l’urbanité produite est différente par nature.

Dans le cas de grandes opérations privées, telles que nous commençons à les voir, les projets sont nécessairement pensés à partir du plein de l’espace bâti pour obtenir la meilleure rentabilité économique possible, ce qui est bien la fonction de la promotion privée. En revanche, l’espace public n’est en aucun cas le principe urbanistique qui guide la composition de l’aménagement puisqu’il n’offre, par définition, aucune rentabilité. Cela conduit dans le meilleur des cas à la conception d’espaces semi-privés, partiellement accessibles (par exemple à certains horaires) et par conséquent faussement publics. En apparence, il y a bien toujours des gens dans le paysage urbain mais fondamentalement, le simple statut de citadin ne suffit pas à justifier sa présence dans ces espaces : il faut avoir quelque chose à y faire : y résider, travailler dans telle entreprise du lieu, ou être consommateur s’il y a des commerces. J’ajoute que le statut privé du foncier rend l’espace potentiellement complètement privatisable à terme. Lorsque le secteur privé assure à la fois la maîtrise d’ouvrage et de la maîtrise d’œuvre, la question de la citoyenneté dans l’espace urbain ne guide pas les arbitrages parce que ce n’est pas son rôle.

L’urbanisme produit par les ZAC est fondamentalement différent. Il s’organise autour d’une trame publique conçue pour être pérenne et ouverte à tout citoyen ; il produit des cheminements, des places, c’est-à-dire des lieux d’urbanité que tout habitant peut occuper librement.

Dans notre métropole, ce sont les ZAC qui ont porté haut la qualité de l’espace public, mais aussi l’innovation en matière d’habitat (habitat participatif à la Zac des Maisons Neuves, création du référentiel habitat durable puis du tertiaire durable, premières expériences d’habitat abordable, création des secteurs de mixité sociale avant leur généralisation dans le PLU etc).

Ce sont les ZAC qui permettent le développement de secteurs de la métropole non immédiatement rentables ou à des coût maîtrisés, ce qui permet de développer tout le territoire et pas seulement le centre de l’agglomération.

Ce sont enfin les ZAC qui permettent la concertation et la participation de la population aux projets urbains. Cette participation est aujourd’hui la condition sine qua non de l’acceptabilité du développement par les habitants, lesquels savent, à défaut et je crois à juste titre, parfaitement se rappeler à notre souvenir lors des échéances électorales ou à travers la multiplication de recours sur les PC. Or les Pup, qui prennent parfois l’importance de certaines ZAC, échappent à toute procédure de concertation publique : pour notre groupe, c’est sans doute le signe que cet outil indispensable doit être réservé à la mise en œuvre d’opérations limitées, inférieures à 2 hectares.

Il existe des données objectives qui expliquent un moindre recours aux ZAC : les fréquentes évolutions législatives par exemple, qui ont généré une trop forte instabilité juridique, complexifié à l’excès les procédures et allongé considérablement les délais de réalisation, ce qui se traduit in fine par une dégradation des résultats financiers. Faut-il pour autant oublier cet outil ?

Nous pensons plutôt qu’il faut le considérer autrement et qu’un travail d’anticipation nous donnera les moyens de choisir de manière éclairée l’outil le plus pertinent, PUP ou ZAC, en fonction de l’ampleur d’un aménagements prévus et de leur contribution à la trame stratégique d’ensemble du développement la métropole, en fonction de nos orientations publiques en matière de programme économique et d’habitat et en fonction des équilibres financiers à atteindre.

Il existe aussi des représentations qu’il faut considérer différemment. Le fameux « déficit » de ZAC ­dont l’intitulé purement comptable fait peur avant même d’en connaître le montant, correspond en réalité au coût des équipements publics. Il serait parfaitement faux de croire que seule les ZAC coûtent à notre collectivité : toutes les opérations urbaines privées, y compris dans le secteur diffus (avec un montant des dépense qui est loin d’être couvert par la taxe d’aménagement) nécessitent de couteux investissements de la métropole : ils ne se limitent pas à la voirie ou aux places, loin de là. Mais c’est à la transparence de la procédure de ZAC que nous devons de connaître ce coût alors que l’investissement que nous consentons les grands aménagements privés ne fait l’objet que d’un chiffrage au cas par cas. Dans ces conditions, la tentation est grande de jeter la ZAC aux orties alors que nous ne réfléchissons pas sur des bases comparables.

Monsieur le président, chers collègues, au delà du bilan financier et pour les années à venir, il nous semble judicieux :

  • que nous établissions, par anticipation notre vision prospective des opérations d’envergure, celles qui pourraient faire l’objet de futures ZAC,
  • que nous repérions les secteurs qui pourraient être développés par l’outil PUP avec la promotion privée,
  • Et que nous évaluions à moyen et long terme les besoins financiers à mobiliser autant pour les ZAC que pour les PUP.

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