Contribution du groupe à l’élaboration du Pacte de cohérence métropolitain

mars 2015

Contribution du groupe « la Métropole autrement » à l’élaboration du pacte de cohérence métropolitain

Le conseil métropolitain adoptera, d’ici fin 2015 et pour la période 2015-2020, un Pacte de Cohérence Métropolitain. Ce Pacte fixera le cadre et les modalités d’exercice des compétences entre la Métropole et les communes situées sur son territoire. L’enjeu est de taille. Si la continuité du service public est aujourd’hui assurée, le projet politique de la nouvelle collectivité reste à écrire. Le Pacte de Cohérence Métropolitain en sera le premier acte.

Le groupe « la Métropole autrement » formule des propositions quant au contenu de ce texte politique cadre.

I. La nature du Pacte et les objectifs politiques de la construction métropolitaine

Le Pacte est un document essentiel de la construction et de la mise en œuvre des politiques publiques à l’échelle de la Métropole. Elaboré par les maires des 59 communes, voté par le conseil métropolitain après un avis des conseils municipaux, le Pacte concerne l’ensemble du territoire et des compétences de la nouvelle collectivité. Il est donc à la fois le premier projet politique métropolitain et le premier texte cadre de la gouvernance de la Métropole.

La construction métropolitaine doit être un progrès pour tous les grands-lyonnais, quelle que soit leur origine sociale ou territoriale. Pour y parvenir, plusieurs objectifs politiques doivent être réaffirmés :

  1. Conjuguer attractivité de la Métropole et bien-être de ses habitants. Le transfert des compétences départementales à la Métropole doit permettre de mieux prendre en compte les besoins des habitants de l’agglomération tout en mettant davantage en cohérence les politiques sociales avec les stratégies de développement économique, urbain et de l’attractivité de l’agglomération.
  2. S’inscrire dans la dynamique de la communauté urbaine, fruit de la coopération volontaire de communes souhaitant bâtir un destin commun à l’échelle de l’agglomération. Les politiques publiques mutualisées – aménagement urbain, développement économique notamment -, les outils de planification, les manières de décider et d’agir avec les communes membres, à l’œuvre depuis des années, sont un socle de coopération intercommunale sur lequel la Métropole doit se construire, dans le respect des prérogatives des communes.
  3. Mieux coordonner l’action des Villes et de la Métropole pour rendre plus efficaces les services et les politiques publiques et pour mieux répondre aux besoins de tous les habitants. Il est essentiel que les compétences métropolitaines et communales soient exercées de manière complémentaire. Cela implique une meilleure concertation sur les moyens à consacrer aux territoires et le contenu des interventions de chacun.
  4. Mieux répartir les moyens et les équipements métropolitains pour assurer un développement équilibré de l’ensemble du territoire. La création de la Métropole est l’occasion de mettre davantage en cohérence les interventions métropolitaines et la réalité du développement sociodémographique, économique et urbain.
  5. Valoriser la capacité d’initiative et d’expérimentation de tous les territoires. Les initiatives exemplaires des communes, les évènements locaux vecteurs de rayonnement à l’échelle de l’agglomération et au-delà doivent être soutenus, encouragés et pris en compte dans les politiques métropolitaines.

 

 II. Le périmètre du Pacte et les principes qui doivent guider la délégation des compétences

Le Pacte organise principalement l’exercice des compétences entre la Métropole et les communes, mais il doit traiter aussi d’autres sujets essentiels de la construction métropolitaine. Les acteurs concernés sont donc la Métropole et les Villes mais aussi les Conférences Territoriales des Maires, échelon intermédiaire de la gouvernance et de l’organisation métropolitaine. De même, le périmètre du Pacte recouvre, à la fois, les nouvelles compétences transférées des communes, celles venant de la Communauté urbaine et celles transférées du département.

 

Ce large périmètre mérite d’être précisé par un certain nombre de principes guidant la répartition – ascendante ou descendante – des compétences entre les communes et la Métropole :

  1. Garantir un équilibre entre les politiques métropolitaines et la délégation de compétences aux communes. Le rôle planificateur la Métropole doit être affirmé (élaboration du schéma des personnes âgées et des personnes handicapées, du schéma d’accueil du jeune enfant,…), un champ de compétences non délégables défini (propreté, production de logements sociaux, modalités d’octroi de certaines prestations sociales,…), tout en permettant des mises en œuvre différentes d’un territoire à l’autre (en lien avec les communes, dans un cadre conventionnel).
  2. Identifier des champs d’expérimentation et de réflexion prioritaires. C’est le cas des nouvelles compétences exercées « en lieu et place des communes » (service communal d’hygiène et de santé, pouvoirs de police,…) ainsi que des compétences départementales dont l’articulation avec l’action les communes a jusqu’à présent été insuffisante. Un travail doit être rapidement engagé sur les compétences exercées en proximité, en particulier l’accueil social, pour conduire des expérimentations avec les communes volontaires.
  3. Définir des stratégies de délégation différentes en fonction des politiques publiques ou des compétences. Certaines compétences sont définies à partir d’une responsabilité ou d’un pouvoir de police. Dans ce cas, la délégation relève d’un procédé simple accompagné des moyens correspondants. D’autres compétences sont partagées et partenariales (insertion, politique de la Ville,…). Elles dépendent de plusieurs acteurs et d’autres politiques publiques, leur déclinaison est donc plus complexe. Si la coordination de la compétence ne peut se déléguer, sa mise en œuvre peut en revanche se faire de manière différente d’un territoire à l’autre (commune ou conférences territoriales des maires).
  4. Faire de la subsidiarité un impératif dans la définition et la conduite des politiques publiques. Une action de proximité efficace ne repose pas uniquement sur la déconcentration et la territorialisation des services métropolitains. Elle suppose aussi de confronter les politiques métropolitaines au principe de subsidiarité. Il faut repérer, pour chaque domaine de compétences, l’échelon pertinent d’action publique – la commune, les regroupements de communes ou la Métropole – et lui donner une place dans l’action métropolitaine. Cela suppose également d’accorder une place réelle aux territoires dans la gouvernance métropolitaine.
  5. Associer les acteurs associatifs et les citoyens à la gouvernance métropolitaine. Les associations gèrent de nombreux services d’intérêt général. Elles doivent trouver un espace d’expression et d’écoute au sein de la Métropole. Le rôle des communes dans ce travail de partenariat avec les acteurs du terrain et les habitants doit être inscrit dans le Pacte.

 

Le Pacte ne doit pas se résumer à la délégation des compétences entre la Métropole et les communes. D’autres questions essentielles doivent être abordées :

  • la mutualisation des services (relations internationales, université,…), des agents (aménagement urbain, politique de la Ville,…) et le devenir de certains syndicats mixtes (Sygerly,…).
  • les modalités de participation des communes aux processus de concertation liées à certaines compétences métropolitaines (commission métropolitaine d’accueil du jeune enfant,…).
  • les équipements métropolitains : comment se définit un équipement métropolitain, quels sont les critères qui font qu’un équipement devient métropolitain ? La définition et la formalisation de ces critères est indispensable pour permettre une répartition claire des responsabilités (programmation, investissement, exploitation…) entre les communes et la Métropole.

 

III. La méthodologie commune pour élaborer et mettre en œuvre le Pacte dans les territoires

Il existe deux échelles de réflexion et d’action : une stratégie globale guidant les relations entre la Métropole et l’ensemble des communes et des stratégies locales, à l’échelle d’une ou plusieurs communes ou des conférences territoriales des maires. L’objectif est de déterminer l’échelon d’exercice pertinent de certaines compétences selon une approche pouvant être différente d’un territoire à l’autre.

Chacune de ces stratégies locales est formalisée dans un cadre conventionnel, sous la forme d’un document écrit et élaboré selon une méthode de travail commune. Toute forme de contractualisation nouvelle entre les Villes et la Métropole peut ainsi être systématiquement précédée :

  • d’un diagnostic portant à la fois sur le fond et les moyens humains et financiers à mobiliser. Il propose une analyse tant statique que prospective permettant de déterminer : l’échelon d’action pertinent, les risques et les opportunités, les modalités d’intervention adéquats.
  • d’une étude d’impact approfondie en matière juridique, financière, administrative et de ressources humaines.

Ce diagnostic et cette étude d’impact sont co-mandatés (cahier des charges co-construit) et co-financés par la ou les Villes parties prenantes et la Métropole.

  • les orientations qui ressortiront de ces analyses partagées alimenteront un projet de territoire détaillant les priorités politiques, les modalités de pilotage, de coopération et d’organisation retenues, les transferts humains et financiers adéquats ainsi que les modalités d’évaluation.

Afin de garantir l’équité et la transparence du processus, la mise en place d’une commission spéciale, composée d’élus et des techniciens (sur le modèle d’une commission locale d’évaluation des transferts des charges), est indispensable pour coordonner la réalisation des études et valider chaque projet de territoire.

La Conférence métropolitaine élabore le Pacte de cohérence métropolitain. Elle pourrait donc aussi être responsable de son évaluation et de celles des projets de territoires, avec l’appui de la commission spéciale. Une évaluation obligatoire à mi-mandat permettra d’ajuster le contenu des documents et d’y inscrire d’éventuelles évolutions.

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