Intervention de Jean-Paul Bret concernant le Budget primitif de la Métropole 2019

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Budget Primitif 2019 de la Métropole de Lyon

Conseil métropolitain du 28 janvier 2019

Jean-Paul Bret

Mon intervention portera sur l’ensemble des délibérations budgétaires.

Quelques mots d’abord sur la situation générale qui entoure l’élaboration de ce budget primitif 2019. La problématique de la contractualisation avec l’Etat avait été un élément important de la présentation budgétaire de l’an dernier. Cette année, la question n’est quasiment pas abordée.

Elle avait été présentée par certains comme un outil révolutionnaire pour conduire les collectivités à modifier leurs équilibres financiers et participer à l’effort de redressement des finances publiques. Elle a surtout abouti dans les premières analyses qui en sont faites, à un effet de rétractation de l’investissement public.

Nous avons suffisamment porté l’idée du caractère insatisfaisant de cette contractualisation pour ne pas en faire un thermomètre de la qualité de la gestion. Dans le même temps, il serait tout de même intéressant de déterminer à quel niveau, en termes de stratégie financière de la Métropole,  a été anticipé le futur compte administratif qui sera issu de ce Budget Primitif.

Autrement dit : Comment la baisse faciale des dépenses de fonctionnement de 1,1% (soit 25 M€) qui est présentée lors de ce BP se traduira au moment du CA ?  C’est certainement techniquement complexe de s’engager sur le niveau de réalisation de ce budget mais, il serait nécessaire de savoir si le BP présenté vise à correspondre aux engagements pris avec l’État, de CA à CA et après retraitement.

Les dépenses de la Métropole de Lyon évoluent à la baisse, mais d’une manière différenciée, puisque les dépenses sociales notamment sont en hausse. Ce sont d’autres dépenses qui diminuent, notamment celles qui relèvent des subventions et participations.

Au regard du dynamisme encore important des recettes fiscales, et on peut s’en réjouir puisque c’est en partie  le dynamisme urbain de la métropole qui se traduit ainsi, cet effet ciseaux positif aboutit à une amélioration forte de l’autofinancement.

C’est un élément de bonne gestion.

Cependant, derrière cette bonne gestion, deux questions doivent nous préoccuper :

  • D’une part, la question des dépenses sociales, l’évolution des dépenses contraintes, notamment les aides sociales individuelles et le niveau de couverture par l’État de ces dépenses, comment évolue le solde pris en charge par la Métropole ?
  • D’autre part, les dépenses d’investissement et le niveau d’avancement de la programmation pluriannuelle d’investissement.

Pour ce qui concerne les dépenses sociales, l’évolution la plus notable est celle liée aux mineurs non accompagnés. L’évolution proposée au budget est importante et traduit une vraie prise en compte de cette préoccupation et des enjeux sociaux qu’elle recouvre. Cependant, cette évolution n’est pas accompagnée par l’Etat qui a maintenu son niveau de participation à moins de 3% de ce que coûte réellement cet accueil, alors même que les départements français ne sont pas concernés de la même façon par cet accueil. Il y a là, un défaut de la solidarité nationale qu’il faut dénoncer.

Pour ce qui concerne les dépenses d’investissement, le questionnement est un peu différent. Aujourd’hui, le niveau de mise en œuvre de la PPI s’affiche plutôt positivement en nombre de projets, mais qu’en est-il au niveau des crédits et de leur mobilisation ?

La consolidation par politiques publiques des différents budgets (Budget principal + Budgets annexes) en mouvement réel, fait apparaître une diminution des inscriptions budgétaires de plus de 3%. Le cycle d’investissement ne peut s’apprécier seulement d’une année sur l’autre, mais l’enjeu de l’investissement reste essentiel pour la Métropole qui, héritière de la communauté urbaine, a une vocation première d’aménagement du territoire métropolitain. La première solidarité métropolitaine, c’est l’accompagnement en termes d’investissements publics du développement urbain que connaît notre territoire de manière à assurer une qualité de vie équivalente aux habitants.

Ces questionnements soulevés, il faut mettre en lumière des points positifs de ce budget.

Le premier est la place et l’évolution prise par la Métropole dans le financement des projets liés à l’enseignement supérieur et plus globalement à l’éducation. Les financements liés aux opérations universitaires sont en évolution sous le levier du contrat de projet Etat- Région ; ceux en direction des collèges également en évolution en fonctionnement comme en investissement. C’est un élément de satisfaction. L’investissement dans les collèges constitue une rupture tout à fait notable avec la politique du département et s’inscrit notamment dans des objectifs d’égalité des chances, de qualité et de modernisation des outils pédagogiques, tout à fait essentiel.

L’autre élément de satisfaction est lié à l’évolution engagée récemment par la Métropole et qui trouve traduction dans le budget, au regard de la taxe sur l’enlèvement des ordures ménagères et plus globalement, les évolutions en matière de politique de prise en compte des déchets. C’est une évolution importante en termes de fiscalité et d’impact sur les habitants. C’est aussi une évolution en termes de politique publique : prévenir la production de déchets, développer de nouvelles filières de recyclage, responsabiliser les producteurs…ce sont des axes d’évolution très importants qui doivent aussi trouver des traductions budgétaires.

Nous avons donc des éléments de satisfaction. Mais au moment de voter le dernier budget de plein exercice de ce mandat, des insatisfactions demeurent qui sont liées à l’histoire de la construction de la métropole. Nous demandons des inflexions depuis sa création dont certaines n’ont pas été entendues ou pas suffisamment dans ce mandat.

Le premier regret porte sur un élément soulevé l’an dernier, c’est la lisibilité budgétaire donnée à des évolutions des politiques métropolitaines, notamment dans le domaine social et de la lutte contre la pauvreté. Il faut rendre parlant dans notre budget cette prise en compte. Evidemment, cette politique n’a pas qu’une traduction budgétaire, agir dans ce domaine, nécessite des moyens mais aussi des processus différents, notamment dans le lien avec les communes. Mais l’action de la Métropole dans les politiques sociales de lutte contre la pauvreté et l’insertion sociale doit avoir une traduction budgétaire et doit pouvoir être évaluée sous cet angle.

Une autre insatisfaction concerne la taxe d’aménagement. La taxe d’aménagement est un outil majeur du financement du développement de notre projet de territoire. Nous disposons d’une stratégie partagée de développement de la Métropole et des communes qui la composent, mais nous n’avons pas élaboré la stratégie de financement adaptée. L’activité de construction est différente selon les communes. Le développement urbain du centre n’a rien à voir avec celui du plateau nord ou des coteaux du Rhône. Or, le taux de la taxe d’aménagement est le même partout. Nous appelons de nos vœux à une modulation du taux de la taxe d’aménagement en fonction de la réalité du développement urbain.

Concernant la politique d’insertion de la Métropole, nos inquiétudes demeurent.  Avec le démantèlement des PLIE, nous perdons des leviers d’actions essentiels sur notre territoire, au profit d’une structure métropolitaine encore incertaine et technocratique. Sur la gouvernance de cette structure, il faut que les communes disposent d’une vraie place. Par exemple,  le poids des populations n’a pas été pris en compte dans les parts des communes dans la prise de décision au sein du GIP.

À propos des 59 communes qui composent notre Métropole, leur place n’est toujours pas satisfaisante. L’échelon communal reste le plus pertinent pour faire fructifier les expériences et projets, en lien avec la Métropole. Les habitants se tournent vers leurs mairies, pas vers la Métropole, jugée trop lointaine, trop technocratique. Nous appelons à une coordination approfondie entre la Métropole et les communes et rappelons la nécessité d’élaborer un véritable pacte financier entre la Métropole et les Communes. Cette demande a déjà été exprimée par le groupe à plusieurs reprises, essentiellement lors de l’élaboration du Pacte de cohérence métropolitain. La complémentarité entre la Métropole et les communes est la clé pour une action publique plus efficace, plus globale

Enfin un constat : certaines questions font désespérément du surplace :

La question de l’interdépendance entre budgets métropolitain et communaux, de l’interrelation entre les politiques publiques de la Métropole et des communes et la manière dont leurs financements respectifs sont articulés.

Ce sujet a des impacts multiples :

  • financements des opérations d’aménagement,
  • détermination du niveau, d’une éventuelle territorialisation et de la répartition de la taxe d’aménagement,
  • conditions de financement de certains syndicats intercommunaux
  • articulation et financement des interventions foncières.

Nous avons appelé de nos vœux un pacte financier et fiscal entre les communes et la Métropole. C’est un enjeu essentiel pour les années à venir.

Le deuxième surplace, c’est la question de l’évaluation de la transformation institutionnelle qu’a connu la communauté urbaine avec la Métropole. Cette évaluation a son volet financier : ne devait-elle pas être source d’économies ? Mais d’économies pour qui ? Pour le département du Rhône, pour les villes qui sont entrées dans des processus de mutualisation de leur CCAS avec les services métropolitains ? Quelle évaluation financière de cette évolution…Les dépenses sociales relevant des compétences du département ont une dynamique propre qui aujourd’hui relève moins de la solidarité nationale et sont financées par le développement urbain de la Métropole. Cette évolution demanderait également à être évaluée dans le temps. Le « modèle lyonnais » reste aujourd’hui un prototype qui demande à être évalué…

Ce modèle a produit quelques effets positifs, mais le développement de la Métropole demain n’est pas celui d’une collectivité à modèle unique comme le fut en son temps le développement de certains pays s’appuyant sur le parti unique.

Au moment où l’agilité des territoires est souvent mise en avant, c’est bien la valorisation des expériences et des acteurs de terrain qu’il faut savoir appuyer et valoriser. L’exemple du dispositif « 0 chômeurs » qui a vocation à devenir métropolitain en est la preuve, il faut savoir le dupliquer où cela fait sens sur le territoire, sans perdre la proximité d’un dispositif qui en retire sa pertinence.

Il faut savoir se rendre à l’évidence : le modèle lyonnais n’emballe plus grand monde. Après Lille, Nantes, c’est désormais Bordeaux, et son maire Alain Juppé, qui renonce à emprunter le chemin tracé par le Grand Lyon et le département du Rhône depuis le 1er janvier 2015.

Permettez-moi d’emprunter la comparaison avec un arbre phylogénétique qui retrace l’évolution des espèces. Le rameau « modèle lyonnais » a toutes les chances d’être un rameau stérile qui se limitera à une aire géographique limitée. C’est cruel pour ses promoteurs, mais c’est ainsi.

Il faudra en tirer les conséquences dans le choix et les orientations qui devront être faits après 2020. Mieux vaut une bonne intercommunalité qu’une mauvaise métropole.

Notre groupe est né de cette volonté de maintenir une approche territoriale fine et pertinente de notre action publique. La crise actuelle montre à quel point cette approche correspond à une attente de la part de nos concitoyens. Pour le dernier budget de plein exercice de ce mandat, notre groupe dans sa grande majorité respectera les engagements pris en 2014 en le votant. Trois de ces membres s’abstiendront.

Seul le prononcé fait foi.

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